多地开出“天价”罚单 非法占用海域为何仍屡禁不止_亚博yabo888网页登录

行政执法规定，非法占有海域的力量有限地发出天价违章停车违规占有海域，专家分析□本报记者王阳□本报研修记者白楚玄8月3日，浙江海警局对非法填海4.5219公顷的浙江舟山某公司发出了2645.31万元的海洋行政处罚单。与此同时，宁德交通投资集团非法占有海域填海建设码头，被自然资源局罚款2280万元。

海域是指中华人民共和国内水、领海水面、水体、海床和底土。非法占有海域行为是指未经批准或欺骗批准，非法占有海域和未经批准或欺骗批准，进行围海、填海的行为。《法治日报》记者注意到，在发展海洋经济、开采海洋资源的过程中，经常发生非法占有海域的行为。

尽管全国各地开出了很多天价罚单，但非法占有海域的行为还在扩大。接受《法治日报》记者采访的专家认为，非法占有海域的行为不仅会破坏海洋环境，还会给海洋生态的可持续发展带来危险。非法占有海域行为已经成为犯罪的必要性，国家立法水平可以考虑将其纳入刑事立法的范畴，实现行政执法与刑事司法的联系。非法占有海域频繁受罚现象的《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域归国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。

任何单位或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，应依法取得海域使用权。但是，现在非法占有海域的现象越来越激烈。

据公开报道，2018年12月28日，自然资源部召开记者招待会，向社会发表了8起违法包围事件，行政处罚超过55亿元。从2019年6月开始，浙江海警调查了8起非法开发利用海域事件，6起非法占有海域事件。今年4月1日，中国海警局与自然资源部、生态环境部、交通运输部联合发行文件，决定从4月1日到11月30日开展碧海2020海洋生态环境保护专业执法行动。

行动期间，天津滨海新区海警局北塘工作站成功调查事件面积10.86公顷的非法包围事件福建厦门海警局调查海底管道、交通桥、临时构筑物填充等不同海类型的3起事件，处罚金额约为110万元。对于非法占有海域行为的行政处罚，最初发生在2003年11月28日，国家海洋局作出第12号的处罚决定，命令海达公司退还非法占有的57.02亩海域，恢复海域的原状，根据占有海域的时间、面积等处以51.318万元的罚款。

根据《中华人民共和国海域使用管理法》第42条规定，未经批准或欺骗批准，非法占有海域的，命令退还非法占有的海域，恢复海域原状，没收违法收入，非法占有海域期间应支付海域面积的海域使用金的5倍以上15倍以下的罚款，未经批准或欺骗批准，进行海围、填海活动的，非法占有海域期间应支付海域面积的海域使用金的10倍以上20倍以下的罚款。但在实践中，非法占有海域的行为并不少见。据浙江舟山海警局执法人员介绍，非法占有海域频发的主要原因有三点，一是由巨额经济利益驱使，二是监督部门疏忽管理，三是执法部门协调不当。《法治日报》记者采访表明，对非法占有海域的处罚由县级以上人民政府海洋行政主管部门根据职权决定。

罚款管理现象在一些地区已成为非法占有海域企业的常用方法。受地方保护主义的影响，一些执法部门在监督中也不完全履行责任，成为非法占有海域行为屡禁不止的另一个原因。北京市人民代表大会常务委员会立法咨询专家胡功群建议，《中华人民共和国海域管理法》应进一步细分非法占有海域行为的认定，根据未经许可、伪造资料骗取许可、事后补充资料取得海域使用证、不符合事先申请的海域使用方式等类型进行规定。

海域损害难以恢复行政处罚效力有限2015年5月5日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，加强海洋资源科学开发和生态环境保护，坚持点开发、面保护，实施控制海洋开发强度的严格包围海总量控制制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统一、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域的生态红线，严格管理自然生态空间征集(占有)，有效抑制生态系统退化的倾向。

据福建省宁德市自然资源局不想出名的工作人员介绍，在现有海洋法律中，一些法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。例如，海洋环境保护法中提到国家建立健全海洋生态保护补偿制度，不执行生态补偿措施的处罚，但没有具体规定处罚行为、种类和幅度。另外，海域使用管理法的法律责任部分规定，未经批准或欺骗批准，非法占有海域的，命令退还非法占有的海域，恢复海域的原状……但在执法实践中缺乏可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在发表的2018年全国海事审判典型案例中指出，强制执行命令归还非法占有海域，恢复海域原状，海域面积广，责任主体人数多，建筑物拆除，土方清运工程量大，往往难以有效实施。今年5月8日，第二届中央生态环境保护监察组报告福建省监察时的情况，自2017年4月起，福建漳龙建投集团有限公司未办理海洋手续，漳州市古雷港经济开发区管理委员会委托违法填补项目，占领东山湾湿地，截至2018年10月，共填补海洋建设地5820亩。

当地海渔部门相继命令该项目停止施工，但古雷港经济开发区和福建漳龙建投集团有限公司继续实施填海直到完成。安徽财经大学法学院教授张运书认为，与非法占有海域行为获得的巨大经济利益相比，罚款少，部分企业为了利益多次非法使用海洋，不协助行政执法，行政执法力度不足。另外，在重经济、轻环境保护的地区，当地政府推进非法占有海域，不利于保护海洋生态环境。

张运书认为，我国现行的法律法规惩戒了非法占有海域等行为，但从根本上没有抑制这种违法行为，近年来非法占有行为反而频繁发生，这种情况的本质在于刑事理论和司法实务没有意识到非法占有海域的巨大危害性，只依靠行政执法非法占有海域行为的规制力有限，现在我国着重于陆地自然资源保护和可持续开发的立法，不完全适应海洋资源的利用和保护。建议增设专项罪名，行政司法联系我国海洋资源丰富，近年来随着经济的快速增长，陆地资源利用饱和，人们逐渐着眼于海洋资源利用。

围海、填海等非法占有海域行为，不仅严重破坏了海洋生态环境，还给人身安全带来了重大危险。迄今为止，海南临高发生过4名儿童不小心掉进非法挖沙填海形成的食人坑，造成1死3伤。吃人洞未经政府批准，擅自挖沙填海后形成。对于这个未经批准但启动的项目，没有执法权的镇政府曾经制止过。

作为主管部门的国土部门和海洋渔业局，要求该项目停止整改，恢复原状，罚款两次。《法治日报》记者注意到，我国现有涉海法律包括海洋环境管理法、海域使用管理法等，还包括行政法规和部门规章。在我国宪法中，规定矿、水水流、森林、山岭、草原、荒地、沙滩等自然资源，全部归国家所有，即全民所有，但海洋作为国家自然资源的基本地位尚未明确。我国刑法规定非法占有自然资源的罪名，包括非法占有农地罪、非法采矿罪、非法狩猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法捕捞水产品罪。

其中，对于非法占有农地，规定违反土地管理法规，非法占有耕地、林地等农地，改变占有土地的用途，数量大，农地、林地等农地大量破坏，处5年以下有期徒刑或拘留，处罚金。《法治日报》记者整理发现，在非法海洋行为中，一些地方对非法挖沙填海行为负有刑事责任。2019年11月5日，在海南海域、台湾海峡海域进行了11次抽砂作业，非法挖掘海砂4811.4立方米，船舱交易价格为13.4719万元的张某盛、徐某，根据刑法第343条，以非法开采罪追究其刑事责任。然而，没有特殊的刑法措施来制裁其他非法海洋行为。

据中南财经政法大学教授郭泽强介绍，对包括非法挖沙填海在内的非法占有海域的行为，目前主要依靠海域使用管理法，辅助行政处罚法由海洋行政主管部门归还非法占有的海域，恢复海域原状，没收违法收入，处罚金等行政处罚。但在实践中，行政处罚效力有限。对于海洋这一重要的自然资源，可以考虑将其纳入刑法的规制范围，增设对非法占有海域的特殊规定，追究非法占有海域的刑事责任，增设非法占有海域罪，进一步进行海洋司法与行政执法的有机联系，提高海洋保护的法治化水平。郭泽强还提出，在海域使用管理法中增加刑事责任条款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，加大管理力度。

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